Boris Roessler / dpa
Европейский союз мечтает усадить за стол переговоров человека, который сможет разговаривать одновременно с Владимиром Путиным и Дональдом Трампом, отстаивать интересы Украины и гарантировать безопасность самой Европы. Задача, прямо скажем, не из простых. Особенно если учесть, что сначала этому человеку придется договориться с самой Европой. А вот здесь, как выяснилось, начинаются настоящие переговоры.
История, описанная POLITICO 13 ноября, достойна не только политической хроники, но и отдельной главы в учебнике по европейской дипломатии. Глава могла бы называться: «Как найти человека, которому поручат представлять всех, если все хотят представлять себя».
Европейские лидеры искали суперпереговорщика. Желательно авторитетного, опытного, с хорошими отношениями с Вашингтоном, достаточным знанием России, безупречным пониманием украинской позиции и, самое главное, с полномочиями говорить от имени всего континента.
То есть искали человека, который должен был бы обладать качествами государственного деятеля, дипломата, психолога, арбитра и руководителя большого международного коллектива. Причем с правом принимать решения за тех, кто заранее не очень хочет отдавать ему такое право.
Не нашли.
И это, пожалуй, гораздо интереснее, чем сама история с поиском кандидата.
Один континент — много начальников
Чтобы понять комизм ситуации, надо разобраться, что именно европейцы собираются поручить своему будущему представителю.
Он должен будет говорить от имени Европы. Но что такое Европа в данном случае?
Европейский союз — это 27 государств. НАТО — 32 страны. Шенгенская зона — 29 участников. Европейское политическое сообщество объединяет 47 государств. И далеко не все они имеют одинаковые интересы, обязательства и представления о будущем континента.
В переговорах по Украине речь идет не только о прекращении боевых действий. На столе могут оказаться вопросы будущих гарантий безопасности, возможного размещения европейских сил, санкций, финансирования восстановления Украины, отношений с НАТО и всей архитектуры европейской безопасности.
А теперь представим, что все это должен обсуждать один человек.
Может ли он обещать отправить войска, если решение об этом принимают национальные правительства? Может ли распоряжаться европейскими деньгами, если бюджетные решения находятся в руках разных институтов и государств? Может ли самостоятельно согласиться на изменение санкционной политики? И вправе ли он вообще говорить от имени Украины о ее территориальных вопросах?
Получается своеобразный дипломатический супергерой: полномочий у него должно быть больше, чем у любого отдельного европейского политика, а ответственности — примерно столько, сколько у всех европейских руководителей вместе взятых.
Впрочем, именно такой персонаж и понадобился бы для решения задачи.
Проблема в том, что европейская политическая система устроена не как единое государство с одним президентом, одним правительством и одной внешней политикой. Это сложная конструкция, в которой национальные интересы соседствуют с общеевропейскими, а право на окончательное решение распределено между несколькими центрами.
Иными словами, Европе нужен не просто переговорщик. Ей сначала требуется договориться о том, что именно он вправе обещать.
Кастинг на роль европейского супермена
Кандидаты на дипломатическую роль, разумеется, обсуждались.
Среди наиболее очевидных фигур — председатель Европейского совета Антониу Кошта и глава европейской дипломатии Кая Каллас.
У каждого своя институциональная позиция.
Кошта возглавляет Европейский совет, где встречаются лидеры государств ЕС и вырабатываются общие политические решения. У него есть опыт поиска компромиссов между национальными правительствами.
Каллас отвечает за внешнюю политику и безопасность Евросоюза. Она настаивает, что именно ее должность предполагает представительство Европы по этим вопросам. При этом ее жесткая позиция в отношении Москвы вызывает вопросы у тех, кто считает необходимым искать для переговоров фигуру с более широкими возможностями прямого диалога.
Среди обсуждавшихся вариантов фигурировал и президент Финляндии Александр Стубб. Его преимущества связывали с опытом Финляндии в отношениях с Россией и контактами с Трампом.
Но даже здесь обнаружилась характерная европейская особенность: подходящий кандидат должен устраивать не только потенциальных собеседников за пределами Европы, но и многочисленных участников внутри нее.
Итальянский премьер Джорджа Мелони выступала за единого представителя, указывая на чрезмерное количество параллельных дипломатических групп. Каллас, со своей стороны, напоминала о собственном официальном мандате.
Таким образом, кастинг постепенно превратился в обсуждение самого права проводить кастинг.
И это еще до того, как будущий переговорщик встретился бы с Путиным.
Трамп уже за столом. Европа пока выбирает стул
Есть в этой истории еще один любопытный момент.
Американская сторона ведет переговорный процесс с участием специальных представителей президента. В частности, в контактах фигурируют Стив Уиткофф и Джаред Кушнер.
Их дипломатическая модель предполагает достаточно гибкую конструкцию: президент назначает людей, которые представляют его позицию и ведут переговоры в рамках полученных полномочий.
Европейская модель устроена иначе. Здесь каждый участник должен понимать, кто дал представителю мандат, на какие решения он уполномочен и перед кем будет отчитываться.
Это не обязательно недостаток. Коллективное принятие решений позволяет учитывать интересы разных стран и не дает одному руководителю автоматически распоряжаться судьбой остальных. Но в условиях стремительных переговоров такая система создает очевидные трудности.
Особенно когда американская сторона хочет получить от Европы ясный ответ, а европейская сторона еще обсуждает, кто именно должен этот ответ произнести.
Джаред Кушнер, как сообщает POLITICO, сформулировал ситуацию довольно выразительно: найти одного человека, который мог бы говорить от имени Европы, оказалось бы большим достижением, чем добиться согласия России на участие европейцев в переговорах.
Фраза, конечно, дипломатически деликатная. Но смысл ее вполне понятен.
Вашингтон хотел бы видеть за столом одного собеседника с понятным мандатом. Москва также заинтересована в том, чтобы Европа определилась с представителем. А европейские столицы продолжают выяснять, кому именно доверить право говорить от их имени.
При этом в Европе есть опасение, что Вашингтон и Москва могут договориться о параметрах будущего урегулирования, не учитывая в достаточной мере европейские интересы. После встречи Трампа и Путина на Аляске европейские лидеры особенно чувствительны к риску оказаться перед уже согласованными решениями. Об этом, в частности, говорил канцлер Германии Фридрих Мерц.
Получается дипломатический парадокс: Европа хочет участвовать в переговорах, но пока не может окончательно решить, в каком качестве и через кого.
Семь голосов вместо одного
И вот развязка.
13 ноября на встрече европейских лидеров в Дублине было принято решение не назначать единственного суперпереговорщика, а направить коллективную команду.
В нее должны войти представители Евросоюза и пяти государств: Великобритании, Франции, Германии, Италии и Польши. Предусмотрено также участие европейских институтов и представителей НАТО.
То есть вместо одного человека, который должен был бы олицетворять единство Европы, появился коллективный представитель этого самого единства.
Причем Великобритания, покинувшая Евросоюз в 2020 году, войдет в европейскую переговорную конструкцию. Польша будет представлять в том числе особые интересы восточного фланга. Франция и Германия — собственные политические и стратегические позиции. Италия — свои приоритеты. А общеевропейские институты должны будут обеспечить общий формат.
Председатель Европейского совета Антониу Кошта объяснил решение необходимостью объединить всех участников и говорить одним голосом.
Вопрос, правда, остался прежним: кто будет дирижировать этим хором и что произойдет, если солисты выберут разные мелодии?
А кто, собственно, будет говорить с Путиным?
Здесь возникает вопрос, который европейские дискуссии пока не сняли.
Россия не раз давала понять, что не считает Евросоюз самостоятельным центром принятия решений по вопросам безопасности. В Москве обращают внимание на то, что реальные военные возможности, финансовые ресурсы и политические полномочия распределены между отдельными государствами и НАТО.
Пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков, комментируя европейские разногласия, сравнил европейцев с пауками в банке и призвал их определиться с представителем.
Разумеется, это российская политическая оценка, а не нейтральное описание европейских институтов. Но сама проблема представительства действительно существует, и ее признают в том числе западные издания.
Более того, есть принципиальное различие между тем, чтобы представлять Европу за столом переговоров, и тем, чтобы иметь возможность выполнить достигнутые договоренности.
Переговорщик может согласовать формулировки. Но кто обеспечит их исполнение? Кто выделит деньги? Кто предоставит военные гарантии? Кто возьмет на себя политическую ответственность, если договоренности вызовут недовольство в отдельных странах?
Один представитель не может автоматически получить полномочия двадцати семи национальных правительств, НАТО и государств, не входящих в Евросоюз.
Именно поэтому история с поиском европейского суперпереговорщика — не просто комическая кадровая неудача. Она обнажает фундаментальное противоречие между стремлением Европы выступать единым геополитическим субъектом и реальным устройством ее политической системы.
Европа как мировая держава и Европа как совещание
В этой истории не стоит упрощать все до утверждения, будто Европа ничего не может. У нее огромный экономический потенциал, развитая промышленность, значительные финансовые ресурсы, серьезные дипломатические возможности и государства с мощными вооруженными силами.
Но совокупная мощь еще не означает автоматически наличие единой политической воли.
Европейские страны могут иметь общие интересы, но по-разному понимать способы их защиты. Одни делают акцент на военных гарантиях, другие — на дипломатических каналах. Одни опасаются уступок Москве, другие считают необходимым сохранять возможности для прямого диалога. Одни хотят усилить общеевропейские институты, другие предпочитают оставить ключевые решения национальным правительствам.
И это не обязательно означает, что одна группа права, а другая ошибается. Это означает, что за внешне единым названием «Европа» скрывается множество политических субъектов.
Проблема начинается тогда, когда от этой сложной системы требуют действовать так, будто она является единым государством.
В результате получается своеобразная геополитическая конструкция: экономические возможности — континентальные, политические полномочия — распределенные, а амбиции — мирового масштаба.
Возможно, именно поэтому поиск суперпереговорщика оказался столь сложным. От него ожидали не просто умения вести переговоры. Он должен был олицетворять политическое единство, которое еще только предстоит выработать.
И здесь есть одна неприятная для европейских руководителей закономерность: нельзя поручить одному человеку демонстрацию единства, если само единство каждый раз приходится согласовывать заново.
Вместо заключения
Европа в итоге решила отправить на переговоры не супермена, а целую команду. Возможно, это более реалистичное решение: коллективное представительство лучше отражает действительное распределение полномочий.
Но теперь у европейской дипломатии появляется новая задача. Прежде чем говорить одним голосом с Москвой и Вашингтоном, придется научиться не перебивать друг друга.
Путин и Трамп могут вести переговоры с Европой. А вот с кем именно — Европа пока продолжает выяснять.
Ирония в том, что в Брюсселе искали человека, способного договориться с двумя весьма разными президентами. В итоге выяснилось: сначала европейцам предстоит договориться между собой.
Суперпереговорщик не найден. Зато сформирована переговорная группа. Осталось выяснить, кто в ней главный, кто за что отвечает и кто будет произносить заключительное слово.
А там, глядишь, и до переговоров с остальным миром дойдет.
Константин Трофимов, специально дляdiscred.net
